《能源法》立法面临不确定性,能源体制改革进程将产生重要影响
发布者:lzx | 来源:eo南方能源观察 | 0评论 | 364查看 | 2020-05-08 10:18:33    

一晃十三年过去,《能源法》重回公众视线。上一次是2007年时公开征求意见,这一次也是公开征求意见。时间说明一切,《能源法》的出台不是件容易的事。


《能源法》起草工作自2006年正式启动,2007年时面向社会征求意见,负责的是当时的国家能源领导小组办公室。2008年国家发改委将《能源法(送审稿)》提请国务院审议,原国务院法制办也提出了修改意见,但此后立法工作有所停滞,能源法一直以送审稿的形式存在。到2017年,国家发改委再次向原国务院法制办提交《能源法(送审稿)》修改稿,此次国家能源局公布的《能源法(征求意见稿)》正是在修改稿的基础上再次修改完善而成。


在这期间,能源法的立法优先级也反复变化,在全国人大常委会和国务院的立法规划中,能源法有时候是“全面深化改革急需的项目”,有时候是“预备项目”,在有的年份干脆没有出现在立法计划中。


主管部门如果发布某个政策文件的征求意见稿,大概率这个政策离出台就不远了,但立法流程则要长得多。国家能源局征求意见后形成的草案,还需要经过国家发改委、国务院才能提交全国人大或全国人大常委会,正式进入立法程序,按照《立法法》规定的流程审议表决。一部法律的出台需要“过五关斩六将”。


在这漫长的立法过程中,能源行业发生了很多重大变化。也许可以说,正是因为能源行业,尤其是能源体制一直在不断变化,《能源法》的立法总是面临着不确定性。


以电力领域为例,2006年《能源法》立法工作开始时,“5号文”启动的电力体制改革已经经过了四年。电力行业实现了厂网分开,形成了“五大四小两网”的格局,主管能源领域的主要是国家发改委和原国家电监会。厂网分开完成了,但电力市场建设进展不佳,从2006年起改革停滞,专门监管电力市场的电监会地位尴尬。2008年国家能源局成立,2013年国家电监会撤销,原来的能源监管体制也被打破了。


此次《能源法》征求意见的背景则是新一轮电力体制改革和油气体制改革。2015年,新一轮电改启动,以“管住中间,放开两头”为核心思路,电力市场正在建设之中,目前正朝着建设现货市场的目标前进。油气领域则在2019年成立了国家石油天然气管网集团公司,通过剥离管道资产将管输和生产、销售分开。


一般认为,《能源法》应该是统领整个行业的基础性法律,回答整个行业基础性的重大问题,不过从过去十几年的实践中来看,这些重大问题的答案其实一直在变化,其中可能还存在巨大分歧。还有一个观点是能源法应该将国家基本能源政策制度化,把成熟的产业政策上升为法律,那么从现在的改革进程看,我们的产业政策已经成熟了吗?已经成熟到可以写进法律了吗?不同的人也会给出不同的答案。


立法活动不是孤立的,而是在一定的时代背景下进行的。中国法学会能源法研究会副会长、华东政法大学教授肖国兴曾经撰文发表观点:“能源体制革命决定着能源法律革命的进程、时间与制度演化的方向和速率,能源法律革命首先要期望能源体制革命。”如果能源行业此轮体制改革能够顺利推进,或许能够为《能源法》的出台凝聚更多共识。

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